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대선 직접선거 최고 투표율은 94.4%…최저는 63%
이중 등록 오류 등 한계로 투표율 100% 도달 어려워
(서울=연합뉴스) 심재훈 기자 = 제21대 대통령 선거가 다가옴에 따라 대선 투표율에 대한 관심도 커지고 있다.
대선 관련 뉴스 댓글이나 온라인 커뮤니티에서는 "이번 대선에는 투표율이 80% 넘을 수 있을까", "대선 투표율이 90%가 넘는 시대도 있었다" 등 다양한 의견이 나오고 있다.
그렇다면 우리나라 대선에서 100% 투표율이 나올 가능성이 있을까. 과거 대선에서 100%에 육박하는 투표율이 나온 적이 있다는 데 사실일까.
결론부터 말하자면 우리나라는 제1대(1948년)와 제8대(1972년), 제9대(1978년), 제11대(1980년) 대선에서 99%라는 경이로운 투표율을 보였다. 하지만 이는 직접 선거가 아닌 간접 선거 방식이었다는 점에서 실질적인 국민 참여를 반영한 수치로 보기 어려워 보인다.
국민이 소중한 한표를 행사한 직접 선거에서 가장 높은 투표율이 나왔을 때는 제3대(1956년) 대선으로 94.4%였다.
이처럼 민주주의 국가의 대선에서 100% 투표율은 현실적으로 달성하기 어려우며, 100%에 가까운 투표율은 민주적 선거의 자발성과 자유를 제한했을 가능성을 의심해 볼 수 있다.
각종 자료를 종합해 봤을 때 민주주의 국가에서는 90% 내외의 대선 투표율이 현실적인 최대치로 볼 수 있으며, 이 또한 의무투표제와 같은 제도적 장치가 있을 때 가능하다는 분석이 많다.
◇ 역대 대선 중 간접 선거로 투표율 99% 달하기도
우리나라 정치사는 건국 이후 격동의 시기를 거쳐왔으며 대선 투표율 또한 이러한 정치적 환경변화에 민감하게 반응해 왔다.
건국 이후 1990년대까지는 비교적 높은 대선 투표율을 보였지만 2000년대 들어서면서 투표율이 하락하는 경향을 보였다. 이는 정치에 대한 무관심, 냉소주의, 기존 정치 시스템에 대한 불만 등 다양한 요인이 복합적으로 작용한 결과라는 해석이 많다.
하지만 2010년대 이후 제18대(2012년), 제19대(2017년), 제20대(2022년) 대선에서는 투표율이 다시 상승하는 등 긍정적인 변화가 감지된다.
역대 대선 중 가장 높은 투표율을 기록한 선거는 제8대(1972년, 99.9%), 제9대(1978년, 99.8%), 제11대(1980년, 99.4%) 대선으로 모두 간접 선거로 치러졌다.
직접 선거 중 가장 높은 투표율을 기록한 대선은 제3대(1956년)로 94.4%로 달했으며, 가장 낮은 투표율을 기록한 대선은 제17대(2007년)로 63%였다.
역대 대선 투표율은 당시의 정치적, 사회적 상황과 선거 제도의 영향을 받아 다양한 특징을 보인다.
건국 초기의 대선은 높은 투표율을 기록했는데 이는 당시의 높은 정치적 관심과 참여 열기가 반영됐다.
제1대(1948년) 대선은 간접 선거 방식으로 제헌 국회의원의 투표로 대통령을 뽑았는데 투표율이 99.0%였다.
직접 선거 중 가장 높은 94.4%의 투표율을 기록한 제3대(1956년) 대선은 이승만 대통령과 조봉암 후보 간의 경쟁이 치열했던 선거였다. 당시에는 한국전쟁 이후 사회적 혼란과 함께 정치적 관심이 매우 높았던 시기였다.
제4대(1960년) 대선은 1960년 3월 15일에 치러져 투표율이 97%에 달했지만 선거 자체가 조직적인 부정행위로 인해 무효가 됐다. 당시 선거는 이승만 대통령의 압도적인 승리와 이기붕 후보의 부통령 당선으로 발표됐지만 야당인 민주당이 불복하며 부정선거 의혹을 제기했고, 마산의 대규모 시위와 경찰의 강경 진압 때문에 4·19 혁명으로 확산했다.
이에 따라 1960년 8월 12일에 다시 실시된 제4대 대선은 4·19 혁명 이후 구성된 양원제 국회(참의원 + 민의원)의 간접선거 방식으로 진행됐고 투표율 89.3%에 윤보선 후보가 대통령으로 당선됐다. 제4대 대통령의 '재선거' 또는 보궐성격의 간선제 대통령 선거인 셈이다.
제8대(1972년)와 제9대(1978년) 대선은 각각 99.9%와 99.8%의 기록적인 투표율을 기록했다. 이는 통일주체국민회의에서 박정희 후보를 단일 후보로 추대해 진행한 간접 선거였다.
이러한 선거 방식은 사실상 형식적인 절차로 대의원들이 거의 전원 투표에 참여해 99.9%에 달하는 투표율을 보였다. 이런 상황에서도 극소수의 불참이나 무효표 발생 등으로 100% 투표율에는 도달하지 못했다.
제10대(1979년)와 제11대(1980년) 대선은 각각 96.3%와 99.4%의 매우 높은 투표율을 기록했다. 하지만 이 또한 통일주체국민회의 대의원에 의한 간접 선거로 치러졌다.
제10대 대선은 박정희 대통령 서거 이후 치러졌으며 최규하 당시 국무총리가 단독 후보로 출마해 선출됐다. 제11대 대선 역시 전두환 당시 보안사령관이 단독 후보로 출마해 당선됐다.
직접 선거로 치러진 제16대(2002년) 대선은 70.8%의 투표율을 기록했는데 이는 제15대(1997년) 대선의 80.7%보다 약 10% 포인트(p) 낮은 수치였다. 제16대 대선은 선거 초반에는 이회창 후보의 우세가 예상됐지만 젊은 세대의 지지를 얻은 노무현 후보의 극적인 역전으로 선거 결과가 뒤바뀌었지만 투표율 자체는 높지 않았다.
제17대(2007년) 대선은 63%로 역대 최저 투표율을 기록했다. 당시 이명박 후보가 선거 전부터 지지율 40~50%대의 압도적 1위를 유지해 유권자들 사이에서 자신이 투표하지 않아도 당선될 것이라는 분위기가 영향을 미친 것으로 보인다. 이는 선거 경쟁이 치열하기보다는 압도적인 우세 후보가 있을 때 투표율이 오히려 낮아질 수 있음을 보여주는 사례다.
반면 제18대(2012년) 대선은 75.8%로 높은 투표율을 기록했는데, 박근혜 후보와 문재인 후보 간의 치열한 경쟁이 유권자들의 높은 관심을 불러일으켰다. 양 후보는 각각 보수와 진보 진영을 대표하며 지지층의 결집을 끌어냈다.
이후 문재인 후보가 당선된 제19대(2017년)와 윤석열 후보가 당선된 제20대(2022년) 대선에서는 투표율이 각각 77.2%와 77.1%를 기록했다.
<표> 역대 대통령 선거 목록 및 투표율
┌─────────┬─────────┬────────┬────────┐
│대선 │선거일 │선거 방식 │투표율 │
├─────────┼─────────┼────────┼────────┤
│1대 │1948년 7월 20일 │간선 │99.0% │
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│2대 │1952년 8월 5일 │직접 │88.1% │
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│3대 │1956년 5월 15일 │직접 │94.4% │
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│4대 │1960년 3월 15일(무│직접 │97.0% │
│ │효 처리) │ │ │
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│4대 │1960년 8월 12일 │간접 │89.3% │
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│5대 │1963년 10월 15일 │직접 │85.0% │
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│6대 │1967년 5월 3일 │직접 │83.6% │
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│7대 │1971년 4월 27일 │직접 │79.8% │
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│8대 │1972년 12월 23일 │간선 │99.9% │
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│9대 │1978년 7월 6일 │간선 │99.8% │
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│10대 │1979년 12월 6일 │간선 │96.3% │
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│11대 │1980년 8월 27일 │간선 │99.4% │
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│12대 │1981년 2월 25일 │간선 │90.1% │
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│13대 │1987년 12월 16일 │직접 │89.2% │
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│14대 │1992년 12월 18일 │직접 │81.9% │
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│15대 │1997년 12월 18일 │직접 │80.7% │
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│16대 │2002년 12월 19일 │직접 │70.8% │
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│17대 │2007년 12월 19일 │직접 │63.0% │
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│18대 │2012년 12월 19일 │직접 │75.8% │
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│19대 │2017년 5월 9일 │직접 │77.2% │
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│20대 │2022년 3월 9일 │직접 │77.1% │
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│21대 │2025년 6월 3일 │직접 (예정) │ │
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※출처 = 선관위 자료 등. 1960년 3월 15일에 실시된 제4대 대선은 부정행위로 인해 결과 자체가 무효.
◇ 정치적 격변·후보 경쟁이 대선 투표율에 영향
대통령 선거 투표율에 영향을 미치는 요인은 정치적, 사회적으로 다양하다.
정치적 불안이나 시위, 스캔들 등 주요 정치적 사건은 대선 투표율에 상당한 영향을 미친다. 박근혜 대통령 탄핵 사태 이후 치러진 제19대(2017년) 대선에서는 높은 국민적 관심과 함께 투표율이 상승했다. 이는 정치적 격변기가 정치 참여 의지를 높이는 요인이 될 수 있음을 보여준다.
이와 반대로 정치에 대한 불신이나 무관심이 팽배한 시기에는 투표율이 저조할 수 있다. 1962년 대통령 직선제와 단원제 국회로 헌법이 개정된 이후 치러진 제5대(1963년) 대선은 군의 정치적 중립성 논란 속에서 진행돼 유권자들의 투표 참여에 영향을 미친 것으로 보인다.
대선 후보 또는 정당에 대한 여론, 세대별 정치 참여 특징, 교육 수준, 소득 수준도 투표율에 영향을 준다.
지역별 투표율을 살펴보면 특정 지역에서 높은 투표율을 보이는 경향이 나타나기도 한다. 이는 지역주의와 같은 사회적 요인이 투표 행동에 영향을 미칠 수 있음을 시사한다.
고령화 사회로 접어들면서 노년층 유권자의 비중이 늘고 있어 이들의 높은 투표율은 전체 투표율 상승에 기여하는 요인이 될 수 있다. 교육 수준이 높을수록 정치 참여에 대한 관심과 이해도가 높아져 투표율이 상승한다는 분석도 있다.
사전투표 제도, 부재자투표 제도 확대, 유권자 등록 절차 간소화 등은 투표율에 긍정적인 영향을 줄 수 있다.
대표적으로 2013년 처음 도입된 사전투표 제도는 유권자들의 투표 편의성을 높여 투표율 상승에 기여하고 있다. 제19대(2017년) 대선에서는 투표 마감 시간을 오후 8시까지 연장한 결과 투표율이 올랐다. 선거일을 공휴일로 지정하는 것 또한 유권자들의 투표 참여를 장려하는 효과적인 방법이다.
대선 후보의 매력도, 선거 운동의 강도, 정치적 양극화 수준은 유권자들의 투표 참여 동기를 부여하거나 저해할 수 있다. 제20대(2022년) 대선은 역대 직선제 대통령 선거 중 가장 적은 표 차이로 당선이 결정될 정도로 치열한 경쟁을 보여 높은 투표율을 기록하는 데 영향을 미친 것으로 보인다.
◇ 이중 등록 오류 등 한계로 투표율 100% 도달 어려워
그렇다면 우리나라 대통령 선거에서 투표율 100% 달성이 가능할까.
이론적으로는 모든 유권자가 투표에 참여한다면 대통령 선거 투표율 100% 달성은 가능하다. 우리나라는 만 18세 이상의 국민에게 선거권을 부여하고 있다.
하지만 현실적으로 대통령 선거에서 투표율 100% 달성은 사실상 불가능하다.
기술적인 한계를 따지자면 전체 유권자(선거인 명부에 등재된 인원) 중 약 0.03%가 이중으로 등록되는 오류가 매년 평균적으로 발생한다. 유권자가 4천만명이라고 가정하면 1만2천여명 정도가 이중 등록 오류의 영향을 받는 셈이다.
유권자 이중 등록 오류는 행정·전산상의 착오, 정보 갱신 지연, 동명이인 문제, 특수 상황 등 다양한 원인으로 발생하며 선거의 완전한 공정성을 위해 개선되고 있지만 현실적으로 완전히 없애기는 쉽지 않다.
유권자 중에는 정치에 무관심하거나 특정 선거에 관심이 없는 사람들도 있어 100% 투표율을 힘들게 만든다. 질병, 장애, 해외 거주, 업무 등의 개인적인 사정으로 인해 투표에 참여하기 어려운 경우도 적지 않다. 수감자나 금치산자 등 법적으로 선거권이 제한된 사람도 존재한다.
일부 유권자는 의도적으로 투표를 거부하거나 현 정치 상황에 대한 불만으로 투표에 참여하지 않기도 한다.
정부는 대선 투표율 제고를 위해 다양한 정책과 노력을 기울이고 있다.
사전투표 제도가 대표적이다. 또한 선거일을 공휴일로 지정해 유권자들이 부담 없이 투표에 참여할 수 있도록 유도하고 있다. 젊은 유권자들의 참여를 유도하기 위해 모의 선거, 유명인 홍보 등 다양한 청년층 대상 프로그램도 시행하고 있다.
다른 국가들도 대선 투표율을 높이기 위한 다양한 전략을 쓰고 있다.
벨기에, 호주, 브라질, 그리스 등 일부 국가에서는 의무 투표제를 시행해 거의 90%가 넘는 투표율을 기록하고 있다.
의무 투표제는 유권자가 정당한 사유 없이 선거에 참여하지 않을 경우 법적인 제재를 가하는 제도다. 이는 투표를 단순한 권리가 아닌 의무로 규정해 모든 유권자의 적극적인 정치 참여를 유도하고 투표율을 높이는 것을 목표로 한다.
호주는 정당한 사유 없이 투표에 불참하면 벌금을 부과해 대부분의 선거에서 90% 이상 투표율을 보인다. 벨기에는 투표 불참 시 소명 요구를 받고 정당한 사유가 아니면 벌금을 매기며 반복적인 불참 시 참정권이 박탈될 수 있다. 브라질은 투표 불참 시 여권 발급 등에 제한이 있을 수 있다. 그리스는 투표를 안 하면 여권 및 운전면허증 발급을 제한하는 등의 제재가 있다.
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<연합뉴스>
