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한동안 간선제 우세했다가 1987년부터 직선제 유지
(서울=연합뉴스) 구정모 기자 = 다음 달 3일이면 제21대 대통령 선거가 실시된다. 이제는 국민이 직접 대통령을 선출하는 것이 당연한 일로 여겨지지만, 우리 현대사를 되짚어보면 대통령 직선제는 쉬운 일이 아니었다.
우리 헌정 체제가 대통령중심제에서 의원내각제로 오갔고, 대통령 선출방식도 간선제와 직선제를 반복했기 때문이다.
이번 대선을 맞아 헌법 개정과 함께 대통령 직선제가 어떻게 정착됐는지 그 과정을 검증해봤다.
◇ 초대 대통령은 국회서 간선…제2대 대선 직선제로
중앙선거관리위원회의 '대한민국을 만든 70가지 선거 이야기'(이하 '70가지 선거 이야기')에 따르면 우리나라 초대 대통령은 1948년 7월 20일 제헌국회에서 간접선거로 선출했다.
당시 제헌헌법에선 대통령을 부통령과 함께 국회에서 무기명 투표로써 뽑도록 했다. 선출 요건은 재적 의원의 3분의 2 이상 출석과 출석 의원의 3분의 2 이상 지지였다. 3분의 2 이상의 득표자가 없으면 결선 투표를 진행하는 방식이었다.
실제 투표는 별도의 후보자 없이 의원들이 자신이 지지하는 인물을 투표용지에 직접 써서 제출하는 방식으로 진행됐다.
그런 탓에 서재필 박사를 쓴 표도 있었으나 서 박사는 당시 외국 국적을 취득한 탓에 무효표로 처리됐다.
투표 결과 초대 대통령에 이승만, 부통령엔 이시영이 각각 선출됐다.
제2대 대통령 선거는 직선제로 치러졌다. 대통령을 국민의 손으로 뽑은 첫 선거였다.
하지만 그 맥락을 들여다보면 어두운 정치사가 드리워져 있었다.
당시 이승만 초대 대통령과 국회는 여러 측면에서 갈등이 있었다. 헌법 개정 방향만 놓고 보자면 이승만 대통령은 대통령 직선제, 국회는 내각책임제로의 전환을 각각 주장했다.
이 대통령은 자신의 재선에 현 국회 구성이 불리하다고 판단해 직선제로 개헌을 추진했다.
반면 국회는 다수 여론이 제헌국회 당시부터 내각책임제였고, 이 대통령과 대립각을 세운 상황에서 대통령의 권한을 유명무실하게 만드는 내각책임제를 선호할 수밖에 없었다.
이런 상황에서 1951년 1월 정부가 제출한 대통령 직선제 개헌안이 부결됐다. 이후 야당이 1952년 4월 내각책임제 개헌안을 냈고, 다음 달인 그해 5월 정부가 대통령 직선제 개헌안 수정안을 제출함에 따라 개헌을 둘러싼 양측의 갈등은 격화됐다.
당시 정부의 대통령 직선제 개헌안 수정안은 '발췌개헌안'이라고도 불린다. 대통령 직선제 개헌안과 내각책임제 개헌안의 주요 내용을 발췌해 대통령 선출방식을 직선제로 바꾸되 국회는 상·하원 양원제로 한다는 내용을 담았기 때문이다.
결론은 우여곡절 끝에 정부의 발췌개헌안 통과로 마무리됐다.
당시 상황을 보면 6·25 전쟁 와중인 1952년 5월 25일 정부는 '공산분자와 폭도들을 소탕한다'는 명목으로 임시수도인 부산을 포함한 경남과 전남 일대에 비상계엄을 선포했다.
5월 26일엔 국회버스로 등원하던 국회의원 47명을 통째로 헌병대로 끌고 가 간첩 혐의로 조사를 벌였다. 이른바 '5·26 부산정치파동'이었다.
국회가 비상계엄을 즉시 해제할 것을 요구하는 결의안을 가결하자 이승만 대통령은 국회를 해산시키겠다고 협박까지 했다.
이런 긴장 속에서 7월 4일 개헌안 표결이 진행됐다. 당시 국회는 이 대통령 지지자, 무장경찰, 군인들이 포위하고 있었다. 게다가 투표가 의원들이 자리에서 일어남으로써 의사를 표시하는 방식으로 진행됐다.
이런 전무후무한 기립표결로 재석의원 166명 중 찬성 163명, 기권 3명으로 발췌개헌안이 가결됐다.
이후 개정 헌법에 따라 그해 8월 5일 대선이 진행됐고, 이승만 대통령이 재선됐다.
◇ 4·19 혁명에 내각책임제 도입…대통령 선출은 간선
제3대 대통령에도 이승만 대통령이 재차 선출됐다. 당시 헌법은 대통령의 임기는 4년이고 2회까지만 연임할 수 있다고 돼 있어 원래 3선은 불가능했다. 이를 가능케 한 것이 바로 '사사오입 개헌'이었다.
이 대통령과 자유당은 1954년 9월 '현 대통령에 한해 중임 제한을 철폐한다'는 내용의 개헌안을 제출했으나 그해 11월 27일 국회 표결에서 재적의원 203명 중 135명의 찬성만 얻어 개헌안은 아슬아슬하게 부결됐다.
개헌 요건인 재적의원 3분의 2 이상 찬성은 135.333…명인데, 찬성 의원 수가 135명을 넘지 못했기 때문이다.
하지만 0.333…은 사사오입의 원칙에 따라 버릴 수 있는 수라며 자유당은 표결 결과를 가결로 번복했다. 정부 역시 "표결에 있어서 단수(소수점 자리)를 계산하는 데 전례가 없어 단수는 계산에 넣지 말아야 할 것"이라며 같은 입장을 밝혔다.
결국 이 개헌에 따라 치러진 대선에서 이승만 대통령이 3선에 성공했다. 하지만 부통령 선거에서 장면 민주당 후보가 이기붕 자유당 후보를 꺾으며 파란을 일으켰다.
1960년 3월 15일 실시된 제4대 대선은 불법과 탈법행위로 얼룩졌다.
중앙선관위의 '대한민국선거사'에 따르면 자유당과 내무부는 당시 ▲ 자유당에 투표하기로 한 유권자는 3인조, 9인조를 편성해 기표 사실을 자유당 선거위원에게 검사받게 할 것 ▲ 자유당 완장 부대를 동원해 야당 측 유권자에게 심리적인 압박을 가해 자유당에 투표하게 할 것 등의 계획을 세우고 세부 지침을 하달했다.
3·15 부정선거는 결국 이 대통령과 자유당의 몰락을 가져온 4·19 혁명의 도화선이 됐다.
4·19 혁명 이후 헌정 체제는 내각제로 전환했다. 대통령직을 존치하되 국회에서 뽑도록 했다.
이에 따라 1960년 8월 12일 윤보선 대통령이 간선제로 제4대 대통령으로 선출됐다. 앞선 직선제로 실시된 제4대 대선은 무효로 처리됐기에 윤보선 대통령이 제4대 대통령이 됐다.
중간 정리를 하면 간선제(1대)→직선제(2∼3대)→간선제(4대)로 대통령 선출방식이 갈지자 행보를 벌였다. 하지만 롤러코스터는 이것으로 끝나지 않았다.
◇ 다시 도입된 직선제, 유신체제로 막 내려
'4월의 봄'은 5·16 군사 정변으로 끝나버렸다.
박정희 군부 세력은 입법·사법·행정의 모든 권한을 집중한 '국가재건최고회의'를 설치해 군정을 실시했다.
이후 1961년 8월 정권을 민간에 이양하겠다고 발표하고 이듬해 개헌을 단행했다.
정부 형태는 의원내각제에서 부통령이 없는 대통령 중심제로 전환됐다. 대통령 선출 방식은 다시 직선제로 바뀌었다.
1963년 10월 15일 치러진 제5대 대선은 박정희, 윤보선 두 후보의 치열한 각축전 양상으로 진행됐다.
결국 박정희 후보가 제5대 대통령으로 선출됐으나 표 차는 15만6천표로, 우리 대선 역사상 가장 근소한 표 차이였다.
단, 득표율 기준으로는 20대 대선이 0.73%포인트로 가장 작았다.
대통령 직선제는 한동안 이어졌다. 제6대, 7대 대통령에 박정희 대통령이 연이어 뽑혔다.
당시 헌법에 따르면 대통령은 한 차례 중임밖에 할 수 없었으나 박 대통령이 '3선 개헌안'을 밀어붙였고 제7대 대선에 출마한 것이다.
당시 대선은 김대중 신민당 후보가 강력한 '대항마'로 부상했다. 김대중 후보는 선거운동 기간 장충단 유세에서 30만명을 불러 모을 정도로 돌풍을 일으켰다.
이에 박정희 대통령은 "이번이 마지막 선거다. 다음 선거에 나서지 않고 후계자를 육성하겠다"고 호소했다.
결국 박 대통령은 1971년 4월 27일 7대 대선에서 94만7천표 차이로 신승을 거뒀다.
이어 박 대통령은 1972년 유신체제를 선포하고 대통령을 통일주체국민회의의 대의원에 의한 간접선거로 뽑도록 바꿨다.
이로써 제5∼7대로 이어진 대통령 직선제도 다시 막을 내리게 됐다.
◇ 8∼11대 대선은 통일주체국민회의 간접선거
유신헌법에 따르면 대통령은 통일주체국민회의에서 토론 없이 무기명 투표로 선출되며, 재적 대의원 과반수의 찬성을 얻은 자가 대통령으로 당선되는 방식이었다.
대통령을 선출한다는 측면에서 통일주체국민회의는 미국의 대통령 선거인단과 유사하다고 할 수 있다.
하지만 통일주체국민회의는 통일에 관한 중요 정책을 심의하는 헌법상 기구이고 대의원들이 임기가 있다는 점에서 한번 투표하고 해산되는 미국의 선거인단과 달랐다.
'대한민국선거사'에 따르면 통일주체국민회의 대의원 선거가 1972년 12월 15일에 실시돼 대의원 2천359명이 선출됐다.
이어 12월 23일 열린 대통령 선거에서 박정희 후보가 단독으로 출마했고, 통일주체국민회의의 대의원 전원이 참석해 2천357명이 찬성표를 던졌다. 득표율이 무려 99.9%로, 무효표는 단 2표였다.
대통령을 선출하는 통일주체국민회의가 장충체육관에서 열렸고, 대통령 취임식도 같은 장소에서 거행됐기에 이를 두고 '체육관 선거', '체육관 대통령'이라는 말이 회자됐다.
통일주체국민회의에 의한 간접선거는 이후에도 지속했다.
1978년 7월 6일 통일주체국민회의에서 재적 대의원 2천581명 중 2천578명이 출석해 이 중 2천577명이 찬성, 단독 출마한 박정희 후보가 제9대 대통령으로 당선됐다. 무효표가 1표만 나와 득표율은 사실상 100%였다.
이로써 박정희 대통령은 직선제로 3번(5대, 6대, 7대), 간선제로 2번(8대, 9대) 대통령에 선출됐다.
하지만 박 대통령은 5선에 성공한 지 1년 남짓만인 1979년 10월 26일 부하의 총탄에 의해 유명을 달리하게 됐다.
이후 당시 국무총리였던 최규하 대통령 권한대행이 통일주체국민회의에 의해 1979년 12월 6일 제10대 대통령으로 선출됐다. 대통령 궐위로 인한 최초의 간접선거였다.
최규하 대통령은 임기를 다 마치지 못했다. 12·12 군사 정변으로 등장한 전두환 신군부에 권력을 넘겨주게 됐다.
전두환 당시 국가보위비상대책위원회 상임위원장은 제11대 대선에 단독으로 출마해 통일주체국민회의의 간접선거로 대통령으로 선출됐다.
1980년 8월 27일 장충체육관에서 열린 통일주체국민회의에서 재적 대의원 2천540명 중 2천525명이 출석해 2천524명이 찬성했다. 무효표가 1표로, 역시 득표율이 사실상 100%에 달했다.
전두환 대통령의 임기는 전임 대통령의 잔여 임기인 1984년 12월 26일까지였으나 전 대통령은 헌법을 개정해 재차 대권에 도전했다.
개정 헌법은 대통령이 통일주체국민회의가 아닌 대통령선거인단에 의해 간접선거로 선출되도록 했다. 대통령의 임기는 7년이고, 단임이었다.
대통령선거인단을 선출하기 위한 선거는 1981년 2월 11일 실시됐다.
대통령선거인단 후보자는 선거운동 기간 합동연설회에서 특정인을 대통령 후보자로 추천 또는 지지하는 의견을 발표할 수 있었다.
선거 결과 대통령선거인단 5천278명이 선출됐다. 이 중 여당인 민주정의당 소속이 3천667명(69.5%)이었고, 제1야당인 민주한국당은 411명(7.8%), 한국국민당은 49명(0.9%), 민권당은 19명(0.4%)이었다.
무소속 당선자도 1천132명(21.4%)이나 됐다. 하지만 이들 대부분이 친여 성향이어서 1981년 2월 25일 12대 대선에서 전두환 후보는 득표율 90.2%로 대통령으로 선출됐다.
12대 대선은 현재까지 우리 선거 역사상 대통령을 간접선거로 치른 마지막 선거가 됐다.
1987년 6월 항쟁을 계기로 다시 한번 헌법이 개정돼 대통령 직선제와 5년 단임제가 도입되면서 오늘날까지 이어지고 있다. 1987년 9차 개정 헌법이 현행 헌법이다.
이처럼 간접선거로 치른 대선은 1대, 4대, 8대, 9대, 10대, 11대, 12대 등 모두 7차례였다.
이 가운데 1대와 4대의 대통령 선출기관은 국회였고, 8∼11대는 통일주체국민회의, 12대는 대통령선거인단이었다.
<표> 간접 선거로 치러진 대통령 선거의 당선자 득표율
┌──┬───┬────────┬─┬───────────┬───────┐
│선거│선거인│ 투표수│기│ 당선자│비고 │
│별 │ 수 ├──┬──┬──┤권├───┬───┬───┼───────┤
│ │ │계 │유효│무효│수│성명 │득표수│득표율│ │
│ │ │ │ │ │ │ │ │(%) │ │
├──┼───┼──┼──┼──┼─┼───┼───┼───┼───────┤
│초대│ 198│ 196│ 195│ 1│ 2│이승만│ 180│ 92.31│유효 투표수 대│
│ │ │ │ │ │ │ │ │ │비 │
├──┼───┼──┼──┼──┼─┼───┼───┼───┼───────┤
│4대 │ 263│ 259│ 253│ 6│ 4│윤보선│ 208│ 82.21│유효 투표수 대│
│ │ │ │ │ │ │ │ │ │비 │
├──┼───┼──┼──┼──┼─┼───┼───┼───┼───────┤
│8대 │ 2,359│2,35│2,35│ 2│- │박정희│ 2,357│ 99.92│전체 투표수 대│
│ │ │ 9│ 7│ │ │ │ │ │비 │
├──┼───┼──┼──┼──┼─┼───┼───┼───┼───────┤
│9대 │ 2,581│2,57│2,57│ 1│ 3│박정희│ 2,577│ 99.96│전체 투표수 대│
│ │ │ 8│ 7│ │ │ │ │ │비 │
├──┼───┼──┼──┼──┼─┼───┼───┼───┼───────┤
│10대│ 2,560│2,54│2,46│ 84│11│최규하│ 2,465│ 96.70│전체 투표수 대│
│ │ │ 9│ 5│ │ │ │ │ │비 │
├──┼───┼──┼──┼──┼─┼───┼───┼───┼───────┤
│11대│ 2,540│2,52│2,52│ 1│15│전두환│ 2,524│ 99.96│전체 투표수 대│
│ │ │ 5│ 4│ │ │ │ │ │비 │
├──┼───┼──┼──┼──┼─┼───┼───┼───┼───────┤
│12대│ 5,277│5,27│5,27│ 1│ 6│전두환│ 4,755│ 90.21│전체 투표수 대│
│ │ │ 1│ 0│ │ │ │ │ │비 │
└──┴───┴──┴──┴──┴─┴───┴───┴───┴───────┘
※ 중앙선거관리위원회가 발간한 '대한민국선거사'에서 발췌
◇ 제13대 대선부터 직선제…오늘날까지 이어져
1987년 12월 16일 실시된 제13대 대선은 16년 만에 국민이 직접 대통령을 뽑는 직선제 선거인 만큼 국민의 관심이 폭발적이었다. 투표율이 무려 89.2%에 달했다. 이는 역대 직선제 대선 중 사실상 가장 높은 투표율이었다.
공식적으로 역대 최고 직선제 대선 투표율은 제3대 대선의 94.4%였지만, 1950년대는 정권 차원의 유권자 동원이 있었기에 정상적인 투표율로 보기는 어렵기 때문이다.
당시 이승만 대통령과 조봉암 진보당 후보간 대결로 관심도가 높아 투표율이 오른 측면도 있었다.
제13대 대선을 시작으로 다음달 3일 실시되는 제21대 대선까지 대통령 직선제는 유지되고 있다. 이 과정에서 중요한 정치적 이정표가 있었다.
1992년 12월 18일 대선에서 김영삼 후보가 제14대 대통령에 당선되면서 문민정부가 출범하게 됐다. 이는 1960년 5·16군사정변 이후 32년간 지속된 군부 출신 대통령 시대의 종식을 의미했다.
1997년 12월 18일 김대중 후보가 당선되면서 헌정사상 최초의 평화적 정권교체가 실현됐다.
이전까지 정권교체는 혁명, 군사 정변, 대통령 피살 등과 같은 비정상적인 방식으로 이뤄졌다.
전두환 대통령→노태우 대통령→김영삼 대통령으로 이어진 정권교체는 여당 내 교체로 '정권 재창출'로 간주했다.
2007년 12월 19일 이명박 후보의 당선으로 '여야 공수 교대'가 재차 있었다. 두 번의 평화적 정권교체가 민주주의 공고화의 지표라는 점에서 의미 있는 결과였다.
2017년 5월 9일 제19대 대선은 헌정사상 최초로 대통령 궐위에 의한 직접선거였다. 박근혜 대통령이 최초로 파면돼 대통령 궐위로 인해 대선이 진행된 것이었다.
그 이전엔 10·26 사건으로 인한 박정희 대통령의 시해와 전두환 신군부의 압박에 의한 최규하 대통령의 사임으로 두 차례 대통령 궐위에 의한 대선이 실시된 바 있다. 하지만 그때는 모두 통일주체국민회의에 의한 간접선거로 치러졌다.
<표> 대통령 선거 선출 방식 추이
┌───────┬───────────────┬─────────────┐
│ 대선 │ 선거일 │ 선거 방식 │
├───────┼───────────────┼─────────────┤
│ 1대 │ 1948년 7월 20일 │ 간접(국회) │
├───────┼───────────────┼─────────────┤
│ 2대 │ 1952년 8월 5일 │ 직접 │
├───────┼───────────────┼─────────────┤
│ 3대 │ 1956년 5월 15일 │ 직접 │
├───────┼───────────────┼─────────────┤
│ 4대 │ 1960년 3월 15일(무효 처리) │ 직접 │
├───────┼───────────────┼─────────────┤
│ 4대 │ 1960년 8월 12일 │ 간접(국회) │
├───────┼───────────────┼─────────────┤
│ 5대 │ 1963년 10월 15일 │ 직접 │
├───────┼───────────────┼─────────────┤
│ 6대 │ 1967년 5월 3일 │ 직접 │
├───────┼───────────────┼─────────────┤
│ 7대 │ 1971년 4월 27일 │ 직접 │
├───────┼───────────────┼─────────────┤
│ 8대 │ 1972년 12월 23일 │ 간접(통일주체국민회의) │
├───────┼───────────────┼─────────────┤
│ 9대 │ 1978년 7월 6일 │ 간접(통일주체국민회의) │
├───────┼───────────────┼─────────────┤
│ 10대 │ 1979년 12월 6일 │ 간접(통일주체국민회의) │
├───────┼───────────────┼─────────────┤
│ 11대 │ 1980년 8월 27일 │ 간접(통일주체국민회의) │
├───────┼───────────────┼─────────────┤
│ 12대 │ 1981년 2월 25일 │ 간접(대통령선거인단) │
├───────┼───────────────┼─────────────┤
│ 13대 │ 1987년 12월 16일 │ 직접 │
├───────┼───────────────┼─────────────┤
│ 14대 │ 1992년 12월 18일 │ 직접 │
├───────┼───────────────┼─────────────┤
│ 15대 │ 1997년 12월 18일 │ 직접 │
├───────┼───────────────┼─────────────┤
│ 16대 │ 2002년 12월 19일 │ 직접 │
├───────┼───────────────┼─────────────┤
│ 17대 │ 2007년 12월 19일 │ 직접 │
├───────┼───────────────┼─────────────┤
│ 18대 │ 2012년 12월 19일 │ 직접 │
├───────┼───────────────┼─────────────┤
│ 19대 │ 2017년 5월 09일 │ 직접 │
├───────┼───────────────┼─────────────┤
│ 20대 │ 2022년 3월 09일 │ 직접 │
├───────┼───────────────┼─────────────┤
│ 21대 │ 2025년 6월 03일(예정) │ 직접 │
└───────┴───────────────┴─────────────┘
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